Реформа контрольно-надзорной деятельности. Регуляторная гильотина. Общее представление.

Реформа контрольно-надзорной деятельности и "регуляторная гильотина": обзор основополагающих законов

Данная статья не призвана дать полный обзор реформе контрольно-надзорной деятельности и одному из ее направлений – «регуляторной гильотине». Задача статьи составить общее представление о происходящих изменениях в законодательстве для практической работы инженера-эколога.

Реформа контрольно-надзорной деятельности началась еще с 2016 г. (Паспорт приоритетной программы Реформа контрольной и надзорной деятельности , программа рассчитана с 2016-2025г.). В 2020-2021 г произошли и планируются глобальные изменения в этой сфере. С 1 июля 2021 года вступит в силу Федеральный закон "О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации"(далее по тексту – Закон о госконтроле) , за исключением положений, для которых установлены иные сроки вступления их в силу. Принятие Закона о госконтроле повлечет за собой признание утратившими силу положений действующего в настоящее время Федерального закона от 26.12.2008 N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" (далее по тексту - Закон N 294-ФЗ). Законом о госконтроле предлагается комплексно урегулировать отношения по организации и осуществлению государственного контроля (надзора), муниципального контроля, предоставить гарантии защиты прав граждан и организаций как контролируемых лиц (под которыми понимаются граждане и организации, деятельность, действия или результаты деятельности которых либо производственные объекты, находящиеся во владении и (или) в пользовании которых, подлежат государственному контролю (надзору), муниципальному контролю).

Также 31 июля 2020 года был подписан Президентом РФ и официально опубликован Федеральный закон от 31 июля 2020 года N 247-ФЗ "Об обязательных требованиях в Российской Федерации" (далее также - Закон об обязательных требованиях). Предупреждение, выявление и пресечение нарушений юридическими лицами, их руководителями и иными должностными лицами, индивидуальными предпринимателями, их уполномоченными представителями обязательных требований, установленных нормативными правовыми актами, и раньше составляло основу государственного контроля (надзора), муниципального контроля (пункт 1 статьи 2 Закона N 294-ФЗ), однако правовой статус обязательных требований оставался неопределенным, система обязательных требований была нечеткой и громоздкой: так, в действующем законодательстве насчитывается порядка 2 млн. обязательных норм и правил. Нововведения начнут действовать уже с 1 ноября этого года, за исключением отдельных положений (часть 1 статьи 16). Законом об обязательных требованиях, впервые закреплено и расшифровано понятие "обязательные требования". Под таковыми понимаются содержащиеся в нормативных правовых актах требования (условия, ограничения, запреты, обязанности), которые связаны с осуществлением предпринимательской и иной экономической деятельности и оценка соблюдения которых осуществляется в рамках государственного контроля (надзора), муниципального контроля, привлечения к административной ответственности, предоставления лицензий и иных разрешений, аккредитации, оценки соответствия продукции, иных форм оценки и экспертизы (часть 1 статьи 1, пункт 1 части 1 статьи 10 Закона об обязательных требованиях).

При этом четко регламентированы полномочия по установлению обязательных требований. Предусмотрено, что они будут устанавливаться:

- федеральными законами;

- Договором о Евразийском экономическом союзе от 29 мая 2014 года;

- актами, составляющими право Евразийского экономического союза;

- положениями международных договоров Российской Федерации, не требующими издания внутригосударственных актов для их применения и действующими в Российской Федерации;

- нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации;

- муниципальными нормативными правовыми актами (часть 1 статьи 2 Закона об обязательных требованиях).

Для снижения рисков появления значительного количества подзаконных нормативных актов с обязательными требованиями создается реестр обязательных требований. (части 2, 3 статьи 10 Закона об обязательных требованиях).

Внимание!

По общему правилу положения нормативных правовых актов, устанавливающих обязательные требования, должны вступать в силу либо с 1 марта, либо с 1 сентября соответствующего года, но не ранее чем по истечении девяноста дней после дня официального опубликования соответствующего нормативного правового акта (часть 1 статьи 3 Закона об обязательных требованиях).

Сами НПА, содержащие обязательные требования, должны действовать не более 6 лет со дня их вступления в силу (однако по результатам оценки применения обязательных требований допускается продление срока действия соответствующего НПА). Эти правила касаются актов Правительства Российской Федерации, федеральных органов исполнительной власти или уполномоченных организаций (части 4, 5 статьи 3 Закона об обязательных требованиях).

Законом об обязательных требованиях вводится в действие статья, обеспечивающая реализацию положений закона ("регуляторная гильотина"). Она предписывает провести "чистку" нормативной базы, касающейся обязательных требований, на федеральном уровне. Так, Правительству РФ предписано до 1 января 2021 года обеспечить признание утратившими силу, не действующими на территории России и отмену своих НПА, а также актов федеральных органов исполнительной власти, правовых актов исполнительных и распорядительных органов госвласти РСФСР и СССР, содержащих обязательные требования. Речь идет, конечно, не обо всех актах, а только об актах с обязательными требованиями, соблюдение которых оценивают при государственном контроле или надзоре (часть 1 статьи 15 Закона об обязательных требованиях). Причем независимо от того, отменены ли, признаны ли утратившими силу, не действующими на территории Российской Федерации указанные НПА с начала 2021 года или нет, при осуществлении государственного контроля (надзора), муниципального контроля уже не будет проводиться оценка соблюдения обязательных требований, содержащихся в них (если они вступили в силу до 1 января 2020 года). К административной ответственности за это не привлекут. Исключение составят акты, которые отдельно определит Правительство РФ (части 2, 3 и 4 статьи 15 Закона об обязательных требованиях).

При действующей системе ключевым мероприятием контроля является проверка: превалирующее число норм главы 2 Закона N 294-ФЗ посвящено проверкам как контрольным мероприятиям.

Закон о госконтроле призван изменить "палочную систему" и направить органы контроля и надзора на достижение общественно значимого результата, на перестройку работы контрольных (надзорных) органов из карательной в систему охранительную, превентивную и предупредительную, ориентацию на профилактику и предотвращение ущерба, а не на наказание.

Закон о госконтроле содержит подробные правила проведения каждого мероприятия. Прежде всего, они отличаются набором допустимых контрольных (надзорных) действий: осмотр, опрос, получение письменных объяснений, истребование документов, отбор проб (образцов), испытание, эксперимент и др. Это должно обеспечить улучшение условий для бизнеса, поскольку предоставит дополнительные гарантии того, что инспекторы не смогут действовать произвольно.

Вообще же планируется при осуществлении контроля сделать приоритетным проведение не контрольных (надзорных), а профилактических мероприятий; сейчас контрольные органы часто концентрируются на проверках, игнорируя профилактические мероприятия, по замыслу нового закона именно профилактические мероприятия должны стать основной формой работы контрольных органов.

Дополнительным механизмом, обеспечивающим перевод контрольной (надзорной) деятельности в формат стимулирования добросовестного поведения контролируемых лиц, является добровольное использование негосударственных форм контроля и независимой оценки соблюдения обязательных требований, которые исключают проведение плановых и внеплановых контрольных (надзорных) мероприятий по соответствующему предмету контроля, за исключением случаев крайней необходимости.

Деятельность контрольного (надзорного) органа не осуществляется также при наличии у контролируемого лица членства саморегулируемой организации - результаты деятельности СРО по осуществлению контроля за предпринимательской или профессиональной деятельностью своих членов признаются контрольными (надзорными) органами (статья 55 Закона о госконтроле).

Закон о госконтроле также упоминает возможность освободиться от плановых контрольных (надзорных) мероприятий, заключив со страховой организацией договор добровольного страхования рисков причинения вреда (ущерба), объектом которого являются имущественные интересы контролируемого лица, связанные с его обязанностью возместить вред (ущерб) охраняемым законом ценностям, причиненный вследствие нарушения контролируемым лицом обязательных требований (пункт 6 части 7 статьи 23 и часть 9 статьи 25 Закона о госконтроле).

Законом о госконтроле закладывается переход к осуществлению контрольной (надзорной) деятельности на основе управления рисками причинения вреда (ущерба) охраняемым законом ценностям.

Усилия контрольных (надзорных) органов будут сконцентрированы на контролируемых лицах, несущих наибольший риск причинения вреда (ущерба) охраняемым законом ценностям

В соответствии с Законом о госконтроле проведение каждого контрольного мероприятия должно фиксироваться в информационных системах и реестрах. Отдельная глава в законе (глава 4) посвящена информационному обеспечению государственного контроля (надзора) и муниципального контроля. Фактически речь идет о полноценной цифровизации государственного контроля (надзора), муниципального контроля, снижающей издержки граждан и организаций, повышающей эффективность государственного контроля (надзора), муниципального контроля, а также кардинальном образом повышающей его прозрачность.

Этапы реформы КНД и внедрение механизма "регуляторной гильотины" на практике
Термин "Регуляторная гильотина" означает инвентаризацию всех действующих и обязательных для бизнеса требований с целью понять - соответствуют ли они современным реалиям. Если соответствуют, то нормы остаются, если нет, то они отменяются или изменяются. В действующих нормативных актах содержатся более 2 миллионов обязательных требований. Среди них до сих пор встречаются те, что были приняты еще при СССР. При нынешнем уровне технологического развития это является одним из основных препятствий для развития бизнеса, при этом не достигается ключевая цель этих требований - безопасность людей. Именно поэтому Правительство приняло решение провести "регуляторную гильотину". К 1 января 2021 года весь массив норм, устанавливающих обязательные требования, должен быть полностью заменён на новые. Это позволит существенно сократить административную нагрузку на бизнес - с одной стороны, а с другой - повысить уровень безопасности потребителей (информация с сайта http://knd.ac.gov.ru/).

1. Дорожная карта реформы КНД

Правительством РФ был утвержден План мероприятий ("дорожная карта") по реализации механизма "регуляторной гильотины", рассчитанный на реализацию в 2019-2020 годах.

План состоит из 5 частей (пунктов):

- принятие Федерального закона "О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации";

- принятие Федерального закона "Об обязательных требованиях";

- принятие федеральных законов, устанавливающие обязательные требования в отдельных сферах или вносящие изменения в законодательство в целях систематизации обязательных требований и исключения установления изъятий из гражданских прав на подзаконном уровне.

- принятие подзаконных актов во исполнение вышеуказанных законов;

- издание постановлений Правительства РФ, предусматривающих признание утратившими силу с 1 января 2021 года принятых ранее нормативных правовых актов Правительства РФ, отмену нормативных правовых актов, а также нормативных документов федеральных органов исполнительной власти, признание утратившими силу нормативных актов РСФСР, признание не действующими на территории Российской Федерации нормативных правовых актов СССР, содержащих обязательные требования в соответствующей сфере регулирования.

Выполнение указанных пунктов Плана предусмотрено не последовательно, а параллельно.

Также Правительство РФ подготовило Методику исполнения плана мероприятий ("Дорожной карты") по реализации механизма "регуляторной гильотины".

Правительством РФ был определен Перечень видов государственного контроля (надзора), в рамках которых обеспечиваются признание утратившими силу, не действующими на территории Российской Федерации и отмена нормативных правовых актов Правительства Российской Федерации, федеральных органов исполнительной власти, правовых актов исполнительных и распорядительных органов государственной власти РСФСР и Союза ССР, содержащих обязательные требования, соблюдение которых оценивается при осуществлении государственного контроля (надзора), утв. Распоряжением Правительства РФ от 15.12.2020 N 3340-р.

В октябре 2019 года Подкомиссия по совершенствованию контрольных (надзорных) и разрешительных функций федеральных органов исполнительной власти утвердила составы 41 рабочей группы по реализации механизма "регуляторная гильотина". Также утверждён порядок их работы. Члены рабочих групп будут участвовать в формировании новых структур регулирования, подготовке проектов нормативных правовых актов, содержащих обязательные требования, а также других документов в соответствующих сферах общественных отношений. Деятельность участников рабочих групп будет направлена как на оценку входящих положений от госорганов, так и на подготовку собственных предложений, касающихся всех механизмов контроля, начиная от новой структуры регулирования и заканчивая конкретными обязательными требованиями. Результатом работы групп, которая будет вестись до конца 2020 года, должно стать создание нового контрольно-надзорного регулирования. Составы рабочих групп по реализации механизма "регуляторной гильотины" были опубликованы на сайте Правительства РФ - http://government.ru/. Правительство РФ издало постановление от 16.03.2020 N 286 о совершенствовании механизма управления системными изменениями нормативно-правового регулирования предпринимательской деятельности "Трансформация делового климата".

С учетом проведенной работы по реализации плана мероприятий "Трансформация делового климата" (утверждён распоряжением Правительства от 17 января 2019 года N 20-р), а также в целях усиления деятельности по улучшению условий ведения предпринимательской деятельности единый план мероприятий заменён на отдельные "дорожные карты" по приоритетным направлениям деятельности.

Для каждой "дорожной карты" определён курирующий заместитель Председателя Правительства России и федеральный орган исполнительной власти.

Постановлением утверждены Правила подготовки и исполнения планов мероприятий ("дорожных карт") реализации механизма управления системными изменениями нормативно-правового регулирования предпринимательской деятельности "Трансформация делового климата".

Законом о госконтроле уточнено, что положения о видах регионального государственного и муниципального контроля необходимо утвердить до 2022 года. До этого предложено применять нормативные акты о порядке организации и осуществления надзора, принятые в соответствии с законом о защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении контроля. Формирование единого реестра видов федерального государственного контроля (надзора), регионального государственного контроля (надзора), муниципального контроля осуществляется с 1 июля 2021 года. Ввод указанного реестра в эксплуатацию осуществляется до 1 января 2022 года.

В соответствии с поручением Правительства РФ были подготовлены и изданы два постановления Правительства РФ, которыми отменены тысячи актов РФ, РСФСР и СССР:

- постановление Правительства РФ от 13.01.2020 N 7, которым признаны утратившими силу акты РСФСР и Российской Федерации и их отдельные положения по утвержденному перечню (вступило в силу с 1 февраля 2020 года, за исключением ряда пунктов, которые вступают в силу с 1 января 2021 года);

- постановление Правительства РФ от 03.02.2020 N 80, которым признаны утратившими силу акты СССР (свыше 3,5 тысяч) по утвержденному перечню (вступило в силу 21 февраля 2020 года, за исключением ряда пунктов, которые вступят в силу с 1 января 2021 года).

Правительством РФ издано постановление от 13 июня 2020 года N 857 "О признании не действующими на территории Российской Федерации актов и отдельных положений актов, изданных центральными органами государственного управления РСФСР и СССР, а также об отмене акта федерального органа исполнительной власти Российской Федерации". Более 450 устаревших актов, изданных органами госуправления РСФСР и СССР, а также их отдельных положений признаны недействительными и утратят свою силу в 2020 и 2021 годах.

Утвержден перечень отменяемых актов в сфере технического регулирования: постановлением Правительства РФ от 4 апреля 2020 года N 449 принято решение об отмене с 1 января 2021 года 69 актов федеральных органов исполнительной власти, содержащих обязательные требования в сфере технического регулирования, включая 27 документов системы сертификации на федеральном железнодорожном транспорте.

Также и в отдельных отраслях Правительством РФ отменены ранее действовавшие правовые акты. Например, постановление Правительства РФ от 21.05.2020 N 717 (контроль за деятельностью СРО аудиторов), постановление Правительства РФ от 19.05.2020 N 706 (азартные игры), постановление Правительства РФ от 09.06.2020 N 841 (надзор за оборотом алкогольной продукции), постановление Правительства РФ от 23.06.2020 N 911 (классификация гостиниц) и другие (см. ярлык "Законодательство России" к данному справочному материалу).

В рамках реализации механизма "регуляторной гильотины" федеральные органы исполнительной власти издали ведомственные акты по отмене правовых актов по своим сферам деятельности.

В качестве примера, согласно приказу Минпромторга от 30.04.2020 N 1399 утратили силу 13 нормативных актов РСФСР и 28 актов СССР. Минсельхоз России признал не действующими некоторые ведомственные акты СССР и РСФСР, определяющие работу отраслей АПК - приказ от 30.04.2020 N 246, в который попали под отмену 183 НПА. Значительная часть указанных документов регламентировала работу ветнадзора СССР. Минюст России признал недействующими 13 приказов и 19 документов СССР и РСФСР - приказ от 30 апреля 2020 года N 112.

Постановлением Правительства РФ от 13.08.1997 N 1009 "Об утверждении Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации" установлено, что все проекты нормативных правовых актов, устанавливающих обязательные требования, должны быть согласованы с Правительственной комиссией по проведению административной реформы.

До принятия данной Комиссией решения о завершении реализации механизма "регуляторной гильотины" и прекращении деятельности рабочих групп по реализации механизма "регуляторной гильотины", НПА федеральных органов исполнительной власти, содержащие положения, которыми устанавливаются, изменяются или признаются утратившими силу обязательные требования, оценка соблюдения которых осуществляется в рамках государственного контроля (надзора), муниципального контроля, при рассмотрении дел об административных правонарушениях, или обязательные требования, соответствие которым проверяется при выдаче разрешений, лицензий, аттестатов аккредитации, иных документов, имеющих разрешительный характер, направляются на госрегистрацию в Минюст России с приложением протокола заседания рабочей группы или протокола заседания Комиссии (ее подкомиссии), на котором рассматривался проект соответствующего НПА (при наличии рабочей группы в сфере деятельности федерального органа исполнительной власти) (п. 4_3 Правил).

Госрегистрация НПА осуществляется Минюстом России в течение 15 рабочих дней со дня получения акта.

На Комиссию (согласно обновленному Положению о ней) возложены функции:

- обеспечения согласованных действий федеральных органов исполнительной власти, взаимодействие с органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, а также с заинтересованными организациями и общественными объединениями при проведении административной реформы и реализации механизма "регуляторной гильотины";

- выработки решений по вопросам ограничения вмешательства государства в экономическую деятельность субъектов предпринимательства и прекращения избыточного государственного регулирования, в том числе:

- исключения избыточных и дублирующих функций и полномочий федеральных органов исполнительной власти;

- исключения избыточных и устаревших обязательных требований, оценка соблюдения которых осуществляется в рамках государственного контроля (надзора), муниципального контроля, при рассмотрении дел об административных правонарушениях, или обязательных требований, соответствие которым проверяется при выдаче разрешений, лицензий, аттестатов аккредитации, иных документов, имеющих разрешительный характер.

С 1 марта 2021 года вступили в силу положения Закона о создании Реестра обязательных требований.

Реестр обязательных требований — федеральная государственная информационная система. Основная задача Реестра - систематизировать обязательные требования и информировать о них. В данном случае обязательные требования - это требования, соблюдение которых контролируется при государственном контроле, привлечении к административной ответственности, предоставлении лицензий, разрешений, аккредитации, оценке соответствия продукции и т.д.

Во исполнение пунктов 2, 3 статьи 10 Закона об обязательных требованиях принято Постановление Правительства РФ от 06.02.2021 N 128 "Об утверждении Правил формирования, ведения и актуализации реестра обязательных требований" - см. краткий обзор.

Согласно Постановлению Правительства РФ, Минцифры определено оператором реестра, а Минэкономразвития – уполномоченным органом, который наполняет реестр методическими материалами.

Регламентирован план-график формирования реестра обязательных требований, согласно которому в реестр будут вносить сведения об обязательных требованиях Минстрой России, Роструд, Роспотребнадзор и Росаккредитация – к 30 апреля, МЧС России – к 31 мая. После завершения эксперимента с 5 федеральными органами исполнительной власти планируется масштабировать реестр на деятельность остальных органов власти, осуществляющих контрольно-надзорную и разрешительную деятельность.

Статья подготовлена на основании материалов информационной системы "Техэксперт".